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所属分类：行业要闻
水资源作为支撑经济社会发展与生态安全的核心要素，在我国全面推进资源环境要素市场化配置的背景下，其市场化配置以用水权交易作为重要抓手，正逐步走向制度化、规范化和全国化的新阶段。2025年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于健全资源环境要素市场化配置体系的意见》(以下简称《意见》)，对用水权交易提出了系统性的新要求，也为破解水资源刚性约束、实现高效利用提供了市场化路径。本文聚焦《意见》对水资源市场化配置的相关要求，分析我国现状及关键问题，并提出相关思考。
一、政策体系逐步完善：由试点探索走向全国统一
我国用水权交易经历了由试点到制度建设，再到全国统一市场建设的逐步演进。2014年，水利部选取宁夏、湖北、江西、河南等7个省(自治区)启动全国水权试点，初步探索市场化机制优化配置水资源；2016年，水利部出台《水权交易管理暂行办法》，明确了水权交易的类型、程序和要求，并与北京市政府联合发起成立中国水权交易所，推动交易平台建设逐步规范；2022年，中共中央、国务院在《关于加快建设全国统一大市场的意见》中提出“全国统一的用水权交易市场”概念，使改革上升至国家战略层面；同年8月，水利部、国家发展改革委和财政部又联合印发《关于推进用水权改革的指导意见》，对改革路径进行了系统部署；2024年，水利部出台《用水权交易管理规则(试行)》，为建立归属清晰、权责明确、节转交易、监管有效的制度体系提供了遵循。
此次《意见》的出台，对用水权交易市场的完善、用水权分配制度的优化、交易范围和类型的调整、交易制度的健全以及基础能力建设的加强等方面，进一步提出了全面且系统性的新要求：
一是完善用水权分配制度。加强用水权交易与相关资源环境目标和管理制度的衔接，健全配额分配制度和出让制度，确保分配的科学性和合理性，为用水权有序开展筑牢基础；
二是优化交易范围和类型。支持在重点流域开展跨省级行政区域用水权交易，并丰富用水权交易种类，例如支持结余水量参与用水权市场，鼓励再生水、集蓄雨水、海水淡化水、矿坑(井)水、微咸水等非常规水交易，拓宽水资源利用渠道，提高综合利用效率；
三是健全交易制度。将用水权交易纳入公共资源交易平台体系，并健全用水权确权、登记、抵押、流转等制度，为交易顺利进行提供制度保障。同时要建立全国统一的用水权交易市场，构建高效、统一、规范的全国性用水权交易市场，进一步提升水资源的配置效率。此外，要完善资源环境要素储备调节制度，健全价格形成机制，使价格能够真实反映水资源的价值，同时，加大对交易机构、交易主体、第三方服务机构等的监管力度，维护交易市场秩序；
四是加强基础能力建设。着力加强监测核算能力建设，健全金融支持体系，培育发展第三方机构，提升市场服务水平，激发市场活力，促进交易市场的健康发展。
二、重点流域实践探索：黄河流域跨省交易的瓶颈与突破
《意见》明确提出要积极探索和规范推进在黄河等重点流域跨省级行政区域开展用水权交易。然而在实践中，黄河流域用水权交易仍面临水权分配机制尚未理顺的核心困境。当前，黄河流域仍沿用1987年国务院批准通过的黄河可供水量分配方案，即“八七”分水方案，该方案制定于黄河上游地区经济尚不发达的背景下，青海、甘肃等省区所获水量相对较少。随着沿黄九省区经济结构调整、第一产业比重下降，继续以农业灌溉为主要依据进行分水已难以满足当前高质量发展的需求，社会各界普遍呼吁对“八七”方案进行优化调整。2024年9月，习近平总书记在全面推动黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上提出“稳步优化调整‘八七’分水方案”。然而，部分省份担心出让结余水权可能会对未来分水格局产生不利影响，普遍采取观望态度，导致目前跨省级行政区域交易规模、交易数量较小，制约了用水权交易市场推进。
针对黄河流域用水权交易现存的困境，2025年6月水利部发布了《关于积极探索和规范推进黄河流域跨省区用水权交易的意见》，在水权分配、交易形式、交易平台、监测体系、交易监管等方面提出了针对性的解决措施。在水权分配上，提出了一是细化明晰区域水权，二是严格核定取用水户的取水权，三是明晰灌区和公共供水管网内用水户的用水权。在跨省区用水权交易形式上，提出了一是鼓励区域之间开展跨省区用水权交易，二是支持取用水户之间开展跨省区取水权交易，三是创新跨省区用水权交易措施。在交易平台方面，提出了一是强化全国水权交易系统应用，二是推进用水权相对集中交易。在监测体系方面，提出了一是加快水资源监测体系建设，二是强化用水权交易与水资源管理信息共享。在交易监管方面，提出了一是实行用水权交易负面清单管理，二是加强用水权交易日常监管。
目前，已有部分省份率先探索了跨省(区)级行政区域用水权交易，例如2023年四川省阿坝州水务局与宁夏回族自治区宁东能源化工基地管理委员会签订《四川宁夏黄河流域区域水权跨省交易协议》，以1800万元价格交易3年1500万立方米的黄河用水权，成为我国首单跨省区域水权交易，既解决了缺水方因水而困的难题，也让节水方获得实实在在的收益，实现了黄河水资源的优化配置。但整体上，当前跨省级交易多为个案，且交易规模普遍偏小，市场规模和制度保障有待进一步提升。
三、主体参与路径不断优化：重点关注工业企业与灌区
在参与主体方面，《意见》重点提出了要推动工业企业、灌区加强节水改造。工业企业和灌区用水户既是水资源的主要使用者，也是推动用水权交易和实现节水增效的关键力量。其中，工业企业通过工艺改造和用水结构优化，可在交易中发挥示范和带动作用；而灌区用户则关系到农业用水效率的整体提升，是推动基层用水权确权和促进小额交易活跃度的关键主体。
(一)工业企业用水权交易：从“被动”转为“主动”
工业企业参与用水权交易主要通过取水权交易模式，具体是指获得取水权的单位或者个人，通过调整产品和产业结构、改革工艺、节水等措施节约水资源的，在取水许可有效期和取水限额内向符合条件的其他单位或者个人有偿转让相应取水权的水权交易。
工业企业参与交易后，在用水管理、成本控制、绿色转型等方面能够取得一定成效。一是用水管理更加精细化，无论是作为转让方还是受让方，工业企业均根据生产计划更加精确测算实际用水需求，结合用水权交易灵活配置水资源，以实现用水结构的优化和经济效益的提升。二是在成本控制方面，转让方为获得可交易的水权额度，通常会将水权纳入企业资源资产的管理体系，推动节水管理制度化；受让方则通过市场化交易满足自身用水需求，相较于自建供水系统，取水权的交易能够有效降低整体用水成本。三是助力实现工业企业的绿色转型，企业除单独购置节水装备的选择外，将在进行装备换新和技术改造时，更倾向节水型产品与工艺，推动了工业企业的绿色生产方式转型。
例如在实践中，山西中设华晋铸造有限公司具备年产3万吨铸件和铁合金的能力，以地下水为主要水源。因所在开发区地下水超采严重，水位持续下降，现有供水难以满足企业逐年增长的用水需求，且成本不断上升。受限于“最严格水资源管理制度”，超采区不得新增地下水取水许可，企业急需寻找替代水源。经分析，绛县槐泉灌区的里册峪水库位于企业上游，在保障农业灌溉前提下具备富余水量。最终，华晋公司通过用水权交易获得生产用水指标，生活用水由园区自来水供给。交易不仅保障了企业用水，还显著降低成本，原地下水资源费为2元/立方米，地表水仅为0.5元/立方米，每年可节省大量水费，此外还减少了自备井运行与人工维护成本。
(二)灌区用水户用水权交易：仍面临多重困境
灌区作为农业用水的核心载体，参与用水权交易却面临着多重困难：一是在于其小微交易缺乏规模效应，议价能力较弱且信息不对称，导致定价缺乏合理性。以2024年全年为例，灌溉用户水权交易笔数占比高达88%，但仅贡献了6.5%的成交量，同时交易总额以及交易单价也远低于区域水权交易和取水权交易，平均单价仅为0.07元/方。二是基础设施薄弱，部分灌区尚未实现用水户分户计量，且水量统计仍较为粗放，同时用水户分散，农户数量众多，但经营规模小，分布广泛，水权归属分散，难以实现用水权的精准确权和水量核算。三是灌区主体参与度不够，除少部分计量条件完善的地区，如河北、甘肃张掖可直接确权至农户以外，大部分地区将水权确权到集体，再按比例分配给农户，因此农户通常仅作为用水户间接参与交易，参与方式以响应为主，缺乏主动性与持续性。
针对上述问题，可以从三方面着手破解，以推动灌区参与交易：一是加快推进基层初始水权确权，构建适应地方实际的农业水权确权制度体系；二是加强输水、计量等关键基础设施建设，提升水权管理的技术支撑能力；三是健全相关法律法规体系，明确用水权属和交易规则，切实保障农户等实际用水主体的合法权益。
针对初始水权确权，水利部《关于推进用水权改革的指导意见》明确要求，灌区内灌溉用水户可通过用水权属凭证(如《灌溉用水户用水权证》)或用水指标下达方式确权，各地方也相继出台确权办法，如《海南省用水权交易指导规则(试行)》对明晰灌溉用水户水权作出规定。基础设施建设方面，水利部、国家电网公司联合印发《关于加快推进农业灌溉机井“以电折水”取水计量和管理工作的通知》，通过研究农业灌溉机井耗电量与取水量之间的关系，分析水电折算系数，从而推算出用水量，为计量灌溉用户水量提供技术支持。针对切实保障实际用水主体，加快推进确权到户工作，使农户可直接持有水权证，增加参与交易的积极性与可持续性。此外，为推动灌区参与用水权交易，中国水权交易所还对灌溉用户水权交易免收交易服务费、对专门推广灌溉用水户水权交易的会员免收入会费，同时支持灌溉用水户水权交易等小额交易可通过全国水权交易系统App便捷开展。
四、价格机制尚不健全：生态价值难以完全体现
《意见》提出，要坚持市场化原则，分类健全资源环境要素价格形成机制。合理的价格形成机制是保障合理权益的根本支撑，然而目前用水权的交易价格多以供需关系和经济价值为主要依据，难以完全体现水资源的生态稀缺性。为进一步实现生态保护目标，保障生态保护地区的合理权益，用水权价格机制应考虑纳入环境价值和社会价值的评价，例如在环境价值方面考虑水资源的生态功能、水体维护生物多样性的作用、维系水生态系统健康等，在社会价值方面考虑水资源对于粮食安全、公共健康、区域协调发展的贡献。特别是在重点流域跨省级行政区域交易中，更需要考虑交易对于不同省(市)间的环境价值和社会价值影响，例如上游省份将用水权交易至下游工业大省，下游获得额外水资源进行生产规模的扩大，推动区域经济增长，同时保障了当地居民生活用水稳定，而上游出让用水权后，可能影响河流对周边的补给功能，进而影响生态系统健康和生物多样性。因此，跨省级行政区域的用水权交易价格应考虑纳入上游生态修复成本、生态服务功能退化损失以及下游的产业增值与社会稳定效益等方面，通过量化核算这部分跨区域的环境价值与社会价值影响，确定合理的交易价格。
五、监管力度持续加大：守住用水权交易市场底线
《意见》提出要加大市场监管力度，强化用水权交易全过程监管，加强对用水权交易行为第三方影响和生态影响的监管。目前我国已经初步实现了全过程监管的框架：
在事前监管层面，明确禁止不具备监测计量条件的，造成或加剧水资源超载的，挤占居民生活用水、农田灌溉合理用水和基本生态用水的，受让方为国家产业政策限制类和淘汰类目录内的建设项目的，交易主体存在取用水严重失信行为的进行用水权交易。此外，在黄河流域的跨省级交易中，还规定了下游省区向上游省区进行用水权转让的，只能分段实施，在黄河流域同一河段内进行，且应在交易前对交易可能产生的生态环境不利影响进行充分论证，经黄河水利委员会同意后方可开展交易。
在事中监管层面，中国水权交易所对交易活动进行监督管理，对违规违约事件、制造市场风险的交易行为进行监督管理；同时，各级水行政主管部门、流域管理机构对取用水监测计量条件、实际用水状况、生态影响等，适时组织开展检查和评估，并进行信息披露。
在事后监管层面，各级水行政主管部门、流域管理机构，对交易监管情况应形成监管报告，并按规定通过全国水权交易系统定期报送，交易平台同时定期向具有管辖权的水行政主管部门、流域管理机构、金融监管部门报告交易及平台运行情况。
在技术手段上，水资源监测体系建设同样有力推进，我国通过实施《全国水资源监测体系建设总体工作方案(2024—2027年)》以及按照《取水计量技术导则》(GB/T28714—2023)要求，已取得了一定进展，初步建成了覆盖重点水资源的监测网络，为用水权交易全过程及生态影响的监管提供坚实支撑。例如，依托全国水资源管理信息系统，整合用水权交易相关数据，构建了集交易信息发布、过程监管、数据共享于一体的信息化平台——全国水权交易信息公开平台，为事前审批、事中监督、事后评估提供了数据支撑。此外，河北省水利厅打造的河北省水资源和节水管理综合业务平台，通过在全省河湖沿线布设高解析度智能摄像头，实现对全省重点河流、湖泊、水库、蓄滞洪区、防汛调度重要枢纽、南水北调输配水线路的不间断实时视频监测和要素提取；完成农灌机井的电子标识建设和电力计量信息关联建档，建成10686处全自动化以电折水系数典型监测站点，实现全省农灌地下水用水量月频全量汇算。
为确保监管的全面性和有效性，未来用水权交易还要强化跨部门、跨区域的协同监管机制，推动水利、生态环境、市场监管、金融等部门建立信息共享通道，实现取用水数据、环境监测数据、交易信用数据等的实时互通。此外，通过全国水权交易信息公开平台及时发布交易主体、交易量、价格、监管结果等信息，保障公众的知情权和监督权，同时引入行业协会、科研机构等第三方组织参与监管评估，对交易的节水效果、生态效益进行独立核算，形成政府监管与社会监督的良性互动。
六、结论与展望
总体来看，我国水资源市场化配置在制度设计、政策推动和实践探索方面均取得了积极进展：全国统一市场框架逐步建立，重点流域跨省交易开始试点，工业企业积极参与并展现出节水和降本增效的成效，监管体系也初步形成。然而，从全生命周期和长远发展角度来看，水资源市场化配置仍面临诸多挑战和深化空间。
一是分配机制仍待优化。以黄河流域为代表，现行水权分配方案制定背景与当前发展阶段差异较大，难以满足经济结构调整和高质量发展的需要。未来应在保持公平和稳定的前提下，动态调整区域配额，坚持以水而定、量水而行，突出节水导向，统筹生活、生产、生态用水需求，完善用水权的初始分配。同时，应逐步探索跨流域、跨区域的弹性分配制度，建立更灵活的水资源配置格局。
二是灌区主体参与程度有待提高。当前灌区用水户因确权、计量、基础设施不足等制约而参与有限。未来需推动确权到户和计量设施完善，增强农户的谈判能力和市场收益。此外，还应拓展更多社会主体的参与，如公共供水企业、非常规水利用单位和节水型服务机构，形成多元化的市场生态。
三是生态价值和社会价值应得到充分体现。现有价格机制仅依赖供需关系和经济指标，未能体现生态修复、环境补偿及社会公平。未来需完善水资源价值核算体系，将生态服务功能、环境外部性和区域协调发展因素纳入定价参考，特别是在跨省级交易中，应通过建立生态补偿基金或价格加成机制，实现水资源配置效率的全面提升。
原标题：IIGF观点|何宇轩：水资源市场化配置的现状与关键问题思考——基于《关于健全资源环境要素市场化配置体系的意见》
